作者：李书娟（暨南大学经济与社会研究院副教授）

张亚楠（暨南大学经济与社会研究院政策研究中心研究助理）

农村养老是解决“三农”问题的重要内容，关乎着农民及其家庭成员的切身利益，也是乡村振兴的基本民生保障。当前，广东的城镇化速度十分迅猛，随之而来的是农村空心化现象愈发严重，仍然留在农村中生活的老年人面临着经济、生活照料以及身心健康等多种问题的困扰。为了深刻了解和把握广东农村老人的健康现状、养老方式以及养老保险情况等，暨南大学经济与社会研究院于2019年7月至8月开展了第二轮广东千村调查。该次调查涉及广东30个区县，119个行政村，超过3600户家庭接受了访问。

从目前收集的数据来看，广东农村养老主要存在以下几个方面的问题：一是农村老龄化现象明显，留守比例较高。总体来看，广东省农村60岁及以上人口占户籍总人口的15%，各地区60岁及以上人口占户籍人口比例中，山区60岁以上的老年人比例为13%，为各地区最低，珠三角地区60岁以上老年人比例则为各地区最高，达到16%。从留守情况来看，广东省农村60岁及以上人口留守老人占比为23%，80岁及以上人口留守比例为27.06%。分地区来看，东翼地区60岁及80岁以上留守老人的占比均为最高（28%和30%）。近年来，农村劳动力的外流已经成为一种普遍现象，村里大多数年轻人都选择了进城打工，“空巢老人”、“留守老人”的现象愈发普遍。

二是老人收入普遍偏低，养老主要靠子女和养老金。总体而言，广东农村老人平均月收入金额约为933.66元，其中来自养老金的金额为327.96元，占比约为三分之一。分地区来看，珠三角地区的老人月收入最高，为1180.33元；其次为东部地区，老人月收入为1001.85元；再次是山区，老人月收入为856.2元；最后是西翼地区，老人月收入仅为701.86元。广东农村老人的最主要经济来源是养老金和子女赡养，分别占69%和73%。具体而言，珠三角地区养老金的收入占比更多，东翼、西翼和山区则相反，是子女赡养的收入占比更多。随着老人年龄的增加，身体状况每况愈下，老人依靠自己的辛勤付出所获得的收入越来越少；另外，外出的第二代甚至第三代已经组建家庭，经济压力也十分明显，农村老一辈父母从外出的儿女子孙那里可以得到的支持是十分有限的。

三是老人身体状况大多一般，进行体检的比例偏低。广东农村地区老人健康自评情况总体一般，身体状况选择一般的占比最大，为44%，身体状况选择不好和很不好的分别占比24%和7%，比例较高。健康体检是用于个体和群体健康状况评价与疾病风险预测、预警及早期筛查的一种医学行为与过程。调查结果显示，2018年广东农村整体上有53%的老人做过体检，其中，珠三角和西翼地区老人做过体检的比例超过60%，而东翼地区老人做过体检的占比远低于平均值，仅占37%，山区老人做过体检的比例占56%，略高于平均值，两个地区需重点进一步普及。而从患病情况来看，高血压等慢性病在老年人中出现的概率较高，占比达到30%。一方面，这可能与老人对于疾病监测的重要性认识不足有关，另一方面，也表明农村地区慢性疾病管理工作仍然开展不够深入。

我们在问卷中还询问了老人的日常生活情况。数据显示，广东农村地区仍然存在老人无人看管的情况，全省平均有14.29%的村庄存在此种现象，不同地区之间的差距较大。其中，西翼地区有25%的村庄存在老人无人看管的情况，东翼和珠三角村庄存在老人无人看管的比例较低。在实际走访过程中，访员也与众多农村空巢老人、留守老人有所接触，他们的日常生活或许并不需要政府帮助，但内心多少还是有些落寞。在潮汕地区，访员遇到了一位六十多岁的阿伯，他和妻子以编竹筐为业。阿伯的儿子几年前和来村里的义工一起去游泳，不幸溺水身亡。从那之后，那些义工偶尔会来看望他们，问他们有没有什么缺的，还给他们买油米。但阿伯总以“他们夫妻俩靠编竹筐过活，自己能养活自己，不能再去麻烦人家”为由，婉拒那些义工的帮助。阿伯和阿婆很平静地讲述出来，但无言的丧子之痛是在场每个人都能感受到的。还有一些老人家的子女们因为工作原因都去了外地，有些子女可能几年才回一次老家看望长辈，虽然平时会为父母补贴家用，但父母生活的孤单并非子女给钱就可以消解的。老人们大多身体也不好，文化程度较低，如果需要医保报销、养老保险领取等一些问题时，子女不在身边的他们很难去真正享受这些福利。在粤北访问时，访员询问一位老人是否了解医保报销程序时，他答，“子女都不在身边，谁会给你耐心解释这些东西是怎么操作呢，我们年纪大了，没有子女在身边，又没有什么文化，很多新时代的好政策、好东西都没办法实际享受到的，因为不理解这些啊。”

留守老人、空巢老人如果身体健康，那么大多面临的问题可能是心理问题，而一些丧失劳动能力的孤寡老人面临的则是照顾问题，好在许多农村还保有着熟人社会的传统，邻里之间互相帮忙的情况给这些老人的生活带去了一丝温暖。在粤西访问时，访员遇到精神出现问题的老人，儿女也都不在身边，这位老人的生活照料就靠住在同村的远方亲戚和邻居完成，他自己能勉强做饭，但也有人去给他送饭，周围人也都会在日常生活中给予帮忙和照顾，村委会也为这家人申请到了低保，有时候也会给他上门送钱送物，基本生活可以维持。

2020年两会期间，农村养老问题再次引发社会关注。“推行农民退休制度，建设多层次的养老服务体系，引导社会力量参与等建议和提案”在早几年前已经提出。早在2018年两会期间，全国政协委员张亚忠就提出建立农民退休制度的提议。对于建设多层次养老服务体系，国家也在2018年的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中做了规划，各地也就构建多层次养老体系出台了对应的行动计划。

为什么至今仍然再提？最为重要的原因就是目前我国农村养老的问题还没有得到妥善的解决，农民养老的问题仍然是农村问题的关键所在。自1986年开始，我国已经陆续建立起了包括农村养老保险制度、农村医疗保险和医疗救助制度、农村社会救助、农村社会福利等多项农村社会保障制度。这些制度对于农村托底问题有重要作用，但仍然没有有效解决农村社会保障问题。农村社会保障问题特别是农村养老问题，事实上是一个贫困问题，一个可持续发展的问题。根据一些研究总结，现在的农村社会保障水平仍然很低，存在经济发展水平及制度设计等方面的原因，主要表现在以下几个方面：

首先，大部分农村保障水平不高，资源配置存在地区不均衡。由于历史原因，我国客观存在城乡二元社会结构，在工业化时期资源从农村向城市集中，农村的经济发展水平长期滞后，导致农村社会保障整体水平较低。在没有解决农村贫困问题之前，农村的社会保障问题很难有效解决。另外，由于农村社会保障职能由中央、地方政府共同承担，地区间经济社会发展状况的差异也决定了各地区农村社会保障水平非常不平衡。

其次，现有农村社会保障政策呈现碎片化特征，各种政策之间缺乏体系，没有形成系统网络。农村社会保障政策碎片化主要表现在管理部门条块化。农村社会保障各职能分属不同主管部门，存在多种分离的制度和管理体系，部门间缺乏信息交流与共享，各项社会保障项目间既有交叉又有断裂，导致保障人群重叠、保障待遇分配不均。另外，我国农村社会保障制度起步较晚，多数政策采用试点先行、逐步推广的策略，并且现在仍然处在不断改革优化过程中，目前这些改革的效果还不是很明显。

另外，现有农村社会保障政策与扶贫开发政策衔接不够紧密，严重缺乏持续性。扶贫开发是通过项目帮扶提高贫困人口自我发展能力，实现“造血式”脱贫；社会救助则主要是通过国家财政转移支付增加收入，同时通过医疗保险、大病保险、医疗救助等政策降低支出，实现“输血式”兜底脱贫。而那些因病、因残丧失劳动能力的建档立卡贫困户，很难通过扶贫开发实现自身能力提升。由于社会救助与扶贫工作存在实施主体和政策上的差异，二者并没有实现资源共享和统筹配合。

最后，现有农村社会保障政策缺乏前瞻性，主要作用是事后补救。社会保障政策不仅应该具备补救功能，而且应该具备预防功能。虽然当前我国农村最低生活保障制度和农村养老、医疗保险等社会保障项目在缓解贫困问题上发挥了重要作用，但多是对风险发生后的事后补救。

完善农村养老问题，要充分利用国家的政策红利，与现阶段的农村制度改革齐头并进，才可能取得切实的进步。具体有以下几点建议：

一是充分利用国家政策红利，切实放宽农村养老领域准入条件，鼓励社会资本进入。鼓励更多社会资本通过与政府合作的模式参与农村养老院，医养结合等养老项目建设，促进农村养老事业发展，满足农村孤寡老人专业化托老服务需求。事实上，国家也已经出台了相关的鼓励政策，明确取消养老机构设立许可，并且编制了实施国家积极应对人口老龄化中长期规划，支持各类市场主体增加养老服务供给。各地应该抓住这一政策红利，切实降低养老机构准入门槛，为其提供开办便利。

二是充分利用农村自身资源，为农村养老奠定保障。当前，我们国家正在推进农村集体产权制度改革的关键时期，农民最重要的资产就是土地，在完成土地确权之后，应该充分发挥土地的养老保障功能，特别是应借助当前农村土地“三权分置”政策，加强农村土地经营权流转，进一步提高农村养老保障水平。

三是在经济发达地区积极探索集体养老模式。城市地区的养老问题为什么没有农村地区突出，很重要的一点是城市养老的社会化程度远远高于农村。农村集体产权制度改革，为农村提高养老社会化水平提供了一个契机。尤其是在经济发达地区的农村，推行农村集体产权制度改革后，具备了发展农村股份合作集体经济的天然优势，作为经济组织成员的农村老人，可以依法获得集体资产收益。村集体给老年人购买养老保险，以集体经济股份分红的形式分配集体经济收益，用集体股给老年人提供社会福利，可以成为集体养老的具体运作方式。

四是充分利用大数据的发展，建立智慧养老平台，打通部门间的信息沟通障碍，提供农村养老的有效监管。建议通过借鉴商事制度改革的经验，利用银行系统构建大数据平台，为农村养老体系提供信息服务。例如吉林市永吉县建立了一个包括民政服务端、机构应用端、个人应用端和平台管理端四个客户访问端的智慧平台，囊括了养老机构和服务提供方的监管社区居家养老的监管、民政所有涉及到的多项补贴发放、民政服务对象生存状态及时确认、数据统计及分析等多项内容。它的应用将实现民政监管“数字化”，工作管理“高效化”，流程控制“便捷化”，赋能支持“多样化”，数据展示“可视化”，解决民政工作面临的工作人员短缺、工作手段落后、服务能力弱等突出问题。