作为民生之本，充分的就业是经济发展的关键要素，亦是社会稳定的重要保障。随着新冠疫情在中国国内的不断缓解，武汉近日解除封城，全国各地的生产和生活也逐步恢复正常，如何保障全国就业形势，正在受到各方高度关注。

一方面，企业复工复产的速度加快，前期积累的消费和投资正在继续释放，劳动力市场的需求也在复苏；另一方面，在此前举行的国务院联防联控机制新闻发布会上，人力资源社会保障部就业促进司相关负责人也曾表示，新冠肺炎疫情发生后，劳动力市场出现了一些变化：企业的开复工时间在推迟，劳动者返岗时间有所错后。与此同时，与疫情相关的行业企业缺工明显，部分招聘活动暂时性推迟。

因许多用人单位取消了在各高校的线下招聘活动，对于部分高校毕业生来说，就业季遭遇疫情，势必会对其就业产生一定的影响；此外，因外贸链条上涉及就业人员过亿，外向型企业的用工需求下降也是中国劳动力市场即将面临的潜在风险。

“中国经济长期向好的基本面没有改变，就业局势总体稳定的基本面也没有改变。但从各种角度来看，受制于种种因素，我们都没有过分乐观的理由，应从短期和长期各个角度进行政策发力。尤其是在‘新基建’的推进过程中加大对于人力的投入。”近些年来主要从事劳动经济学领域研究工作的暨南大学经济学院与经济与社会研究院院长、“长江学者”特聘教授冯帅章在接受《财经》记者专访时指出，“为充分应对疫情对总供给和总需求产生的长期不利影响，需要同时重点进行人力资本方面的投资。对于人力资本的大规模投入短期内也可达到与其他刺激计划类似的效果，从需求侧稳定经济形势；长期来看，则将会为中国培养出一大批高素质人才，能从另一角度促进我国经济社会的高质量发展。”

《财经》：随着新冠疫情在中国国内的逐步受到控制，武汉近日解除封城，全国各地的生产和生活也逐步恢复正常。各方对疫情对中国经济造成影响的分析正在不断增多。焦点之一是就业形势问题，对此应如何看待？

冯帅章：目前的就业形势确实比较严峻。根据国家相关部门3月16日发布的最新数据显示：新冠肺炎疫情确实对企业正常生产经营活动造成了冲击，1月全国城镇调查失业率录得5.3%，2月数据则升至自2015年以来最高，为6.2%；平均劳动时间明显缩短，2月全国企业就业人员周平均工作时间为40.2小时，较1月减少6.5小时；1-2月全国城镇新增就业108万人，较2019年同期减少66万人。此外，据人社部相关数据：春节前返乡的农民工，还有40%尚未返岗复工；不仅如此，2020年全国普通高校毕业生规模预计将达到874万人，国务院已决定扩大今年硕士研究生招生和专升本规模，将就业压力延后。

准确判断当前的就业情况还需要结合历史的维度。由于国企改革和劳动力市场转型的影响，中国大陆的失业率在九十年代中期到2000年代早期经历了一个的急剧上升的阶段，但之后一直处于一个平稳下降的过程中。所以整体来看失业并不是一个严重的问题。总体而言，即使是最近几年经济增长速度有所下滑的情况下，劳动力市场的表现还是非常不错的，展现了中国经济特别是就业市场相当的韧劲。

当然，过往的劳动力市场态势不代表未来。在不发生大的经济波动的情况下，中国的失业率可以保持在相对较低的水平运行。但是随着新冠疫情对全球经济造成非常严重的影响，中国面临的国内外经济环境已经发生了巨大的变化。特别是随着国际需求的萎缩，中国的出口贸易将会受到影响，近来一系列消息显示部分出口导向型的企业已经在面临着较大程度的裁员压力，短期来看没有乐观的理由。

失业分为短期失业与长期失业。如果失业者大部分都是短期失业的话，只是一个工作搜寻和劳动力市场的摩擦问题。反之，如果特定地区和特定人群的失业问题相对严重且处于长期失业的状态，就必须采取针对性的措施加以应对。与发达国家相比，我国的劳动力市场上长期失业占比较大，在受到负向冲击时就业市场的灵活调整能力可能不足。

考虑到可能出现的就业市场困难，政策必须重点关注特定人群。青年人的就业和失业情况值得格外关注。从世界各国来看，年青人都是失业率最高的一个群体。但是失业率过高会照成一系列严重社会问题。年青时候如果长期失业还将对于其一生都产生严重不利影响。此外，农村流动人口、也就是通常所称的“农民工群体”的就业质量较低，也是值得特别关注的一个群体。他们的劳动报酬较低，就业不稳定，社会保障不完善。考虑到农村流动人口在城镇劳动力市场的人口比例高达43%，所以必须提高该群体就业正规性和稳定性。经济形势不好时，流动人口可能返回老家。所以这部分人口的就业情况无法在官方的统计指标中得到充分反映。

《财经》：为缓解这些特殊群体的就业压力，可以采取哪些针对性的措施？

冯帅章：首先，中国政府一直把高校毕业生就业创业作为工作的重中之重，通过政策鼓励高校毕业生到城乡基层工作，到中小企业、小微企业去工作。通过“大学生创业引领计划”在资金和创业服务方面提供支持，鼓励大学生创业。大学生创业值得鼓励，但更重要的是如何提高大学生的就业能力。为此，政府已经开始实施“离校未就业高校毕业生就业促进计划”，为高校毕业生提供就业服务，组织毕业生参加职业培训和就业见习。目前来看，应该以更大的力度推进该计划，为高校毕业生的初次就业提供更多帮助，例如更早的开展职业培训，延长就业见习时间，提供求职补贴，解决毕业未就业的社保断档问题等等。

此外，解决就业的主体是企业，经济下行时，企业面临裁员压力，这时需要政策扶持来避免就业波动。2015年以来，国务院推出了失业保险支持企业稳定岗位政策，依法参加失业保险并缴纳失业保险费，且上年度未裁员或裁员率低于统筹地区城镇登记失业率的企业可以领取稳岗补贴，用于职工生活补助、缴纳社会保险费、转岗培训、技能提升培训等相关支出。该政策就是为了鼓励企业和员工保持长期雇佣关系，稳定就业。中小微企业是创造就业的主力军，政府应该在支持企业时，也出台有针对性的支持措施帮助这些中小微企业。

第三，政府应该通过更多政策激励企业维持雇佣水平的稳定，避免大幅度裁员。不仅如此，为了鼓励创业带动就业，各方也需要在制度环境方面下功夫。如深化商事制度改革，减少审批事项，规范审批行为；拓宽创业企业的融资渠道，解决创业企业尤其是小微企业融资难的问题；对于首次创业的高校毕业生和就业困难人员给予政策补贴等等。

最后，伴随着产业结构升级，会有越来越多的技能落伍的劳动者面临着转业转岗，结构性的就业矛盾难以避免。国际经验表明，职业技能培训是化解结构性就业矛盾的主要手段。一方面，要发挥企业的主体作用，对于用于职工转岗培训、技能提升的相关支出予以补贴。另一方面，对于农民工和失业人员的培训，需要发挥公共就业服务部门的作用，切实提升这两类人群的就业能力和职业转换能力。

目前来看，面对新冠肺炎疫情以及一系列不确定性因素，中国正在采取一系列措施，从各个方面稳经济、提信心。这些措施包括为企业进行各种补贴，提供贷款，为个人发放消费券等，也包括最近媒体热议的“新基建”。各地也陆续公布了与“新基建”相关的2020年重点项目投资计划，计划投资体量已超40万亿。“新基建”主要是指包括5G基建、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网等七大板块的新型基础设施建设。相对于“铁公鸡”的老基建，新基建有其优越性和必要性，可以壮大新兴产业，提振消费信心，激发经济增长潜能，缓解中国经济下行压力。然而，随着中国的基础设施不断得到完善，中国传统的投资领域已经出现递减效应，甚至引发产能过剩等问题。因此，不应把“新基建”的领域界定为物质资本投入，而是拓宽认知，在“物”与“人”之间寻找平衡，既投资于物，也投资于“人”。进一步增加对于人力资本的投资力度。

《财经》：如何理解投资于人？

冯帅章：人始终是一切经济活动的基础。中国的发展需要大量的对于中国而言，这一方面意味着需要通过进行教育改革培养大量“高精尖”人才，另一方面，我们也不能忽视在中国仍存在的数以亿计的留守儿童和流动儿童，他们缺乏父母的陪伴，有些连基本的教育都没有享受到。这对于他们的认知与非认知能力，以及后期的发展都会造成负面影响。这一个数量庞大的弱势群体的教育问题得不到妥善解决，将会成为中国未来发展的一大负担。反过来，如果我们能够很好地解决流动儿童和留守儿童的教育问题，他们将成为我们未来发展的一个巨大优势。从短期来看，对于人力资本的大规模投入也可以达到与其他刺激计划类似的效果，提振信心，从需求侧稳定经济形势；长期来看，则将会为中国培养出一大批高素质人才，将为中国经济社会的高质量发展打下坚实的基础。

《财经》：与其他应对疫情的刺激计划相比，大规模投入人力资本投资有何优势？

冯帅章：不谋万世者，不足以谋一时。应对疫情带来的不利影响需要多管齐下。相较于其他刺激计划，人力资本投资具有以下几点独特优势：

首先，人力资本投资的回报率高、收益时间长。教育投资的回报率平均在10%左右，而这还不包括人才聚集产生的正外部性。大规模增加人力资本投资不会产生物质资本投资常见的投资回报递减的问题，人才聚集反倒是可以产生积聚效应，进一步促进生产率提升；人力资本投资不仅能使被投资人终身受益，还可以通过代际传递使后代受益。

其次，人力资本投资与物质资本投资具有高度的互补性。一方面，诸如“新基建”之类的投资项目必然催生对于高技能人才的需求；另一方面，投资于高技能人才，还可以促使企业采用更加技能偏好型的技术，从而内生地推动产业转型与技术进步。我曾与合作者对1999年开始的高校扩招进行研究，结果表明高校扩招增加了高技能人才的供给，从而使得企业更多采用资本密集型技术及进行相关研发活动。

第三，人力资本投资既是应对新冠疫情这只“黑天鹅”的好方法，又能应对中国目前所面临的低生育率以及老龄化的“灰犀牛”。良好教育投资可在短期创造高需求，以减轻新冠疫情导致的短期经济下行压力。更重要的是，人力资本投资所带来的生产力水平提高，可以缓解人口低生育率和老龄化带来的负面影响，这也是中国在面临“人口红利”消退挑战下提高人口质量的题中应有之义。

最后，针对弱势群体加大人力资本投资，还能兼顾社会公平与效率。不平等也有好坏之分。按照诺奖得主James Heckman的说法，凡是提高劳动技能报酬，让市场充分发挥作用带来的不平等，应归于“好的”不平等。因为技能溢价的提高可以让劳动者有更强的动机去提高自己的技能水平，从而增加整个社会的产出。反之，凡是因为出生、外部环境、制度等原因而限制人们获取技能，以及限制技能在劳动力市场上获得相应回报而产生的不平等，应该被归于“坏的”不平等。中国改革开放以来劳动力市场不平等的增加，大部分应该归为“好的”不平等。然而，未来的发展趋势令人担忧。根据官方相关数据估算：2015年时，全国0-17岁流动儿童规模3426万人，留守儿童规模6877万人，流动人口子女总数1.03亿人，占中国儿童总人口的38%。也就是说，中国每10名儿童中就有约4名为流动人口子女。流动人口子女的教育问题是中国当前面临的一个重大问题，这些儿童大多面临成长过程中的种种问题。如果任其发展下去，不仅仅会影响国家高质量发展的大局，也必然在劳动力市场产生新的“坏的”不平等。投资这些弱势儿童的早期发展，将既能产生高水平的教育回报，促进经济总体发展，又能通过减少教育不平等及长期的收入不平等从而兼顾公平。

《财经》：具体的抓手是什么？

冯帅章：在十九大报告中，习近平总书记指出，必须把教育事业放在优先位置，努力推进教育公平，让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。为实现教育公平，我认为最好的方法还是把饼做大，通过教育的供给侧结构性改革，提供更多更好的受教育机会，来满足人民群众包括流动人口不断提高的对于优质教育的需求。我认为可以把拟议中的40万亿“新基建”拿出相当一部分来进行以下这些人力资本领域的投资。

首先，应加大对学前教育的投入力度。根据James Heckman教授的研究，儿童的早期人力资本投资的回报率高于其余阶段的人力资本投资回报率，因此公共财政应该在儿童的早期人力资本发展中投入更多的资金。但当前中国的实际情况是：学前教育经费只占总教育经费的8%左右，幼儿园生均教育经费支出在各级教育中最低，甚至不到高等学校生均教育经费支出的30%；针对0-3岁婴幼儿早期教育的公共财政支出尚处于基本空白的状态。

因此，应增加对学前教育的财政经费投入总量，并逐步填补对0-3岁婴幼儿公共教育服务的支出空白。在此值得提及的一点是：政府投资应兼顾不同类型的学前教育机构。2018年时，全国民办幼儿园占幼儿园总数的比例为62.2%，民办幼儿园在园幼儿占全国在园幼儿总数的比例为56.7%。在这次疫情冲击下，推迟幼儿园开学对许多“自负盈亏”的民办幼儿园造成了实质性的经营困难，如何使其“活下来”是很大的考验。政府应该拿出真金白银，考虑通过加大补助、硬件提升、人力培训等多种方式支持民办幼儿园和民办托育机构的生存与发展。

其次，应为流动儿童提供更多义务教育学位供给和更高质量的教育资源。居住在城里的流动儿童也是城市未来发展的重要人力资源，但他们在城市教育体系里的地位却往往非常尴尬，无法与当地户籍儿童享受同等的教育资源。2016年，在义务教育阶段公办学校就读的流动儿童比例仅为79.5%，还有近300万名流动儿童只能进入针对流动儿童所办的较低质量的民办学校。

为缓解矛盾：一方面，流入地政府应通过大力兴办新的公办中小校，为流动儿童提供更多的公办学位。另一方面，流入地政府还可提高对就读民办中小学的流动儿童的支持补贴力度。由于公办学校的生均经费较高，通过补贴民办学校提高流动儿童的受教育质量，是一个比开放公办学校更加经济的做法。例如，上海市政府从2008年起对民办小学补贴生均经费，全面实现免费的义务教育，并且将生均经费补贴从每年2000元逐步提高到目前的7000元左右。我与合作者之前对此进行的一项研究证实：财政支持力度的加大可对民办小学教学质量改善起到非常显著的效果。从2010年到2012年，民办农民工子弟学校和公办学校的流动儿童的数学成绩差距缩小了超过一半。

第三，农村教育是中国基础教育的重要组成部分，应提高对农村地区的教育支出。从学生人数看，2017年农村义务教育和普通高中教育在校生分别为9483万人和1243万人，占总体在校学生的65.4%和52.35%。然而，城乡地区间教育水平差异依旧较大。曾有学者进行过测算：城乡地区间教育水平的差异，对城乡居民收入差距的贡献达到了近35%，严重加剧了社会中的不平等。城市偏向的教育经费投入政策，正是影响城乡教育水平差距的重要决定因素。例如，2017年农村普通初中和小学生均一般公共预算教育经费支出依次为1.46万元和1.05万元，虽然都较以前年份有增长，但依旧分别比全国平均支出水平1.64万元和1.13万元低。

因此，政府应当提高对农村地区的教育支出水平，例如提高农村生均教育经费支出，加大对农校基础设施、师资等方面上的投入，特别是可以考虑大幅度提高农村教师的工资待遇。不仅如此，还需重点关注农村教育中的庞大弱势群体——农村留守儿童和困境儿童，减缓特殊的成长经历对他们人力资本积累上的负面影响，避免贫困的代际传递。

最后，打造适应高质量发展的职业教育体系。人工智能、数字技术、5G技术等既构成了新型基础设施建设的核心内容，其应用规模的不断增加，也意味着就业市场对相关技能人才队伍的需求将不断提升。而根据教育部、人社部和工信部联合预测：制造业十大重点领域在2025年的职业人才缺口将接近3000万人，但中国职业院校的数量和入学人数还较少，投入经费占比也不高。2017年时，全国共有中等职业院校1.07万所，在校生1593万人，分别占高中阶段教育学校总数和在校生总数的40%左右，而高等教育中的职业院校和在校生的占比则更小。同年，中等职业教育经费总投入为2463亿元，占全国高中阶段教育经费总投入的34%，普通高职高专教育经费总投入为2150亿元，甚至不到全国高等教育经费总投入的20%。

因此，政府应更加重视职业教育，例如提高职业教育的经费投入，加强职业学校的办学条件，为满足今后的新型就业市场需求加快培养一批高技能人才。通过市场化的方式，培养能够满足企业实际需要的职业化人才。

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