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伦敦政治经济学院Vernon Henderson教授谈要素市场对中国城市发展的影响

日期:2018-04-25 来源:/ 阅读:12

2018年度美国房地产与城市经济学会国际年会(American Real Estate and Urban Economics Association, AREUEA)已于6月12日至14日在中国广州市暨南大学经济与社会研究院顺利举行。伦敦政治经济学院Vernon Henderson教授于会议开幕当日下午分享了一场题为“中国城市与城市化的胜利:要素市场的制约因素”的主题演讲。


Henderson教授的演讲分为两个部分:第一部分是从产业结构转变的视角分析中国城市与城市化的发展进程。Henderson教授根据产业结构转变的特征将该过程分为两个阶段,并探讨了不同地区及不同类型城市的发展差距。第二部分是具体分析要素市场对中国城市与城市化发展的影响。Henderson教授分别从资本市场、土地市场与劳动力市场三个方面展开分析,并特别对中国大城市的人口迁入问题进行了深入探讨。教授指出中国大城市在资本与土地市场受到的政策性优待是导致大量人口涌入的关键因素。


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Vernon Henderson教授


一、产业结构转变与城市发展

1.  结构转变阶段一:农民转入城市生产

Henderson教授指出,在产业结构从农业为主导转向工业为主导的过程中,大量农村的劳动力迁入城市参与工业生产,中国的城市化也随之不断发展,不过这种发展集中于省级城市、省会城市、副省级城市等大城市,而普通城市则发展不明显,尤其是西部的普通城市。不同地区不同类型城市的发展差距很大,尤其是2000年后,大城市的发展速度不断加快。Henderson教授列出了一份数据,统计结果显示:1982-2010年间,省级城市、副省级和省会城市、普通城市三者的人口年增长率分别为1.49%、1.89%和0.8%;除重庆市外的其他三个省级城市(北京市、天津市、上海市)的人口年增长率高达2.36%;而对普通城市而言,除了东部地区的人口年增长率达到了1%外,中部和西部普通城市分别仅有0.69%和0.57%的增长率(自然人口年增长率为接近1%)。Henderson教授还将各类型城市的城区人口比例与它们在汉朝的情况进行比较,发现省级城市的城区人口比例比其在汉朝时期多了80%,副省级城市和省会城市则多出64%,而普通城市仅多29%。Henderson教授还给出了一份从事农业人口比例的数据,1982-2010年间,省级城市、省会城市和副省级城市从事农业人口的比例均从50%多下降到20%多,而普通城市从事农业人口的比例则从78%下降到54%,这意味着这些城市还有一半以上的劳动力在从事农业,截止2010年,西部的普通城市仍有69%的劳动力在从事农业。

  

以上数据显示,西部仍然是倾向于农业为主的产业结构,缺乏产业结构上的转变,西部普通城市的城市化水平也很可能是因此而长期停滞不前,且国家总体上仍有剩余的农村劳动力,与此相反,东部省级城市、省会城市和副省级城市的人口增长非常迅速。于是Henderson教授提出了一个问题,是因为他们有更高的生产率吗?然而,Henderson教授给出了一份研究结果,发现在中国城市大小与其制造业的全要素生产率(Total-factor Productivity,TFP)关联很小,不少中西部普通城市的制造业TFP甚至高过了东部。对此,Henderson教授认为,东部地区的大城市受到了更多政策性优待,而不是因为其有更高的制造业生产率。教授进而认为,很多中部城市制造业的TFP更高,这很可能是导致2008年后很多制造业企业迁往中部城市的原因之一。


2.  结构转变阶段二:传统工业的扩散

Henderson教授指出,标准制造业自2008年后开始有了明显的扩散现象,扩散的方向是由大城市的向小城市,由东部城市向中西部城市。这个现象符合大部分发达国家以及拉丁美洲和韩国的产业发展历史。对于标准制造业企业来说,由于设址于省级城市和省会城市的成本随着城市发展越来越高,它们很多选择搬迁至中部地区的普通城市。Henderson教授以2008年为界,分别比较了东中西三个地区各自在95-08年间和08-13年间年均制造业人口增长率变化,发现东部和西部地区在08-13年间的制造业人口增长率比95-98年降低了很多,且很多城市甚至出现了负增长。而中部地区不论何种类型的城市的制造业人口增长率均持续走高。然而这种变化却与中部地区城市,尤其普通城市的总人口增长率没有关系,东部的省级城市仍然持续扩张,不断有外地人口流入。对此,Henderson教授认为,这与东部地区大城市的产业结构的变化有关,便于贸易的核心服务业和创新产业(如金融、房地产、商业服务、IT和媒体)不断发展,而中部地区或普通城市仅仅是发展了制造业。数据表明:省级城市的制造业人口占非农业人口的比例为29%,副省级城市和省会城市为37%,普通城市为43%;而省级城市的核心服务业人口占非农业人口的比例16%,副省级城市和省会城市为10%,普通城市仅有5%。这说明在产业结构转变的第二阶段,核心服务业和创新产业很可能对城市发展起到了重要作用,而制造业的发展则与城市发展关系不大。

  

Henderson教授尤其提到了西部地区城市不论是在人口增长还是产业发展及结构转变上持续停滞、落后的情况,提出了一个“该如何帮助西部的?”的问题。教授特别指出,现有的对西部地区增加建造更好的高速公路系统的措施并没有帮助解决城市不平衡发展的问题,Henderson教授和其他几位合作者即将在Journal of Urban Economics上发表的论文证实:修建高速公路加剧了区域首府和该区域其他内地城县之间的发展差距,对当地公路的投资每增加1%会导致当地内地城县人口减少0.17%、私人企业工资减少0.16%、制造业受雇人数减少0.35%以及商业服务与金融产业减少0.29%;而对于当地区域首府而言,政府对公路的投资均对其在以上的各项指标带来了提升。因此,如何更好地帮助西部普通城市,是一个有待继续深入研究的问题。


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主题演讲现场


二、 缓慢的要素市场变革

某些城市的高速发展得益于它们享有政策上的优待。在中国,受到优待的城市主要是东部的省级城市、省会城市和一些副省级城市。受政策性优待的优势表现在这些城市能获得价格更低廉的资本、相对更多的资本配额和新增城市建设用地配额。工厂、工人纷纷涌入这些特惠城市,导致城市规模过大,有些城市出台了限制人口流动的政策来应对过多的人口流入。但同时也造成了社会的不公平和福利损失。

  

Henderson教授分别从资本市场、土地市场和劳动力市场三个要素市场进行阐述。因为这些要素市场的变化通常都很慢,所以他称之为缓慢的要素市场变革。

  

1. 资本市场:“优待城市”资本更低廉

在中国,资本配置是由在首都或省会城市的银行总部决定的,其他城市的银行对资本市场的影响很小。Henderson教授和其他两位合作者2017年在Journal of Urban Economics发表的论文证明:受政策优待的城市能够享有更低廉的资本价格,或是获得更多的资本配额。

  

Henderson教授对2007年国有企业(或由国家控股企业)和民营企业的资本回报进行了比较分析,发现国有企业比民营企业享有更低的资本价格,这表明着国有企业相较民营企业更受优待。接着,教授比较了位于一般城市的民营企业与位于北京、上海和天津三个东部直辖市的民营企业资本回报差异,发现位于直辖市的企业获取资本的价格更低,同样也说明这些直辖市地区享有政策倾斜。教授进一步分析了2013年情况,数据显示国有企业仍然得到了很大程度上的政策性优待,不过有所好转的地方是:西部和中部城市的资本价格与2007年相比有所下降,北京和省会城市的资本价格则没有变化。

  

2.  土地市场:“优待城市”土地配额更多

Henderson教授首先从住房供给弹性入手进行分析。从城市短期住房供给弹性数据来看,北京和上海的住房供给弹性很小,意味着这些城市新增住房供应量对于新增住房需求量的反应很小,也就是说住房供给无法满足住房需求,这也是北京上海房价居高不下的原因。而与北京、上海相比,中国普通城市则有较大的住房供给弹性。

  

城市住房供给弹性为什么会呈现这样的结果?Henderson教授指出了一个常见的解释机制,它与建筑容积率(Floor to Area Ratios)正相关,也就是总建筑面积与用地面积的比率。通常政府会对建筑物的高度及用途作出各种限制。一些学者的研究表明,位于沿海城市的建筑,以及位于同一城市内部的黄金地段的建筑受到的限制更强,使得这些建筑的容积率较低。然而,如果排除这些限制,在市场本身力量的驱使下,处于这些好位置或地段的建筑会比在有限制条件时要造得高出25%-33%。由于政府的限制降低了这些建筑的容积率,进而降低了住房的供给弹性,在一定程度上造成了中国城市的房价上涨。

  

Henderson教授还给出了另一个解释机制——国家对未开发绿地(Greenfield)的分配。出于对食品安全的担忧,中国政府限制农业用地变成城市建设用地。新的城市建设用地的分配受到条件约束,政府只能将未被使用的土地规划为建设土地,或者相对地从基础农业用地中规划出部分土地作为建设用地。然而,这些土地配额具体是怎么给出的呢?2006-2020年新增建设城市建设用地数据显示:越大的城市和发展越快的城市获得更多的土地配额。受政策性优待的城市能够获得更大的土地配额,然而,这些大城市的住房价格弹性却很低,这可能是因为它们把这些土地用于发展商业和工业。

  

3.  劳动力市场:“优待城市”面临流动人口问题

Henderson教授指出,为了利用更低廉的资本和更多的土地配额,受政策性优待的城市吸引了大量企业的进入和扩张,并进一步导致了大量外来人口涌入城市。然而,在这个过程中,带来了很多流动人口的问题。对于这些问题,Henderson教授认为需要关注2000年中国政府放宽户口管制后,仍然长期存在的对人口流动的某些隐性限制,比如某些东部沿海大城市仍在提高外来人口的落户门槛。

  

具体来说,农村人口流向城市主要受到来自住房、孩子上学、缺乏社会保障和受歧视这四个方面的阻力。没有城市户口的外来人口不仅不能在城市购房或无法获得房贷,而且他们面临很差的居住条件。农村外来人口的子女教育也十分值得担忧,由于他们的孩子很难进城里的公立小学、初中和高中上学,一些父母要么把孩子留给老家的老人照看,要么把孩子送到地下学校、未经法律许可的私立学校,于是带来留守儿童和流动儿童的成长与教育问题。此外,农村外来人口的生活极度缺乏社会保障,同时也遭受到来自本地市民的地域歧视。

  

对于如何解决这些城市流动人口问题,Henderson教授认为给外来人口城市户口这个方案太过简单。根据Cindy Fan(2016)的研究,很多农村移民之所以不愿意要城市户口,是因获得城市户口要求他们放弃自己在乡下的财产。所以如果不改变农村的这些规定,仅仅提供农村移民城市户口这一改革措施是行不通的。进一步来说,户口改革还要求消除城市本地居民对农民工的歧视。

  

Henderson教授特别指出了一个悖论现象:即使面临着严峻的流动人口问题,四个直辖市的人口持续增加,且这些城市超过45%的劳动力是由外来流动人口提供的。对此,Henderson教授也给出了相应的解释,根据Tombe & Zhu(2017)的研究,实际上中国的人口流动成本很高,尤其是跨省流动。不过,即使提高了落户门槛,大量的人口在过去20年中仍不断涌入像北京这样的城市。造成这种状况的原因实际上在于流动人口建立的社会关系网络,例如北京有很多城中村,一些村的名字就是聚居在这里的人以他们家乡名字命名的。外来人口可以事先依靠在大城市的关系网络找到维持生计的工作和住处,且这些关系网络能在很长一段时间持续给外来移民提供帮助和机会。

  

此外,Henderson教授向大家介绍了他目前正在着手的一项研究——计算中国各地区城市的迁移成本。研究的初步结果显示,北京和上海的迁入成本较高,而广东省则是迁入成本最低的省份,且广东省也是人口流动最活跃的省份。

  

最后,Henderson教授和大家分享了他目前计划要做的一项研究的想法与思路,他试图用结构模型,在分析各种规制或限制因素对中国资本、土地、劳动力等要素市场影响的基础上,对这样一个问题进行学术层面的解答:假设去除掉对中国一些城市在政策上的优待,使所有城市处于同样的平台上,即它们面临不收任何偏袒优待的、机会平等的资本和土地市场时,提高外来人口的生活质量会对城市规模有什么影响?尤其是对北京这样的城市而言?Henderson教授认为这同样是一个值得持续关注与深入研究的问题。


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主题演讲现场


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